国家能源局印发《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十三五”规划》

二、存在的主要问题

目前，我国煤层气产业仍处于初级阶段，规模小，市场竞争力弱，特别是2013年以来，受能源市场和政策等因素的影响，煤层气勘探开发投资放缓，煤层气地面产量、煤矿瓦斯利用率与“十二五”规划目标相比差距较大，制约发展的一些矛盾和问题亟待解决。

(一)现有技术难以支撑产业快速发展

我国煤层气资源赋存条件复杂，开发技术要求高，区域适配性差，沁水盆地成熟的开发技术难以适应其他地区的地质条件，已开发区域仍存在工程成功率低、开发成本高、单井产量低等问题。高应力、构造煤、低渗透性煤层气资源占比高，在基础理论和技术工艺方面尚未取得根本性突破，简单复制常规油气技术及国外技术均难以实现高效开发。煤与瓦斯突出等动力灾害致灾机理、煤与瓦斯共采基础理论研究需要进一步加强。低浓度瓦斯经济利用和采动区地面抽采等技术有待进一步提高。松软低透气性煤层瓦斯高效抽采关键技术装备亟待突破。

(二)瓦斯抽采难度增大利用率低

全国井工煤矿平均开采深度接近500米，开采深度超过800米的矿井达到200余处，千米深井47处。随着开采深度增加，地应力、瓦斯含量和压力增大，煤层透气性降低，瓦斯抽采难度进一步加大。煤矿瓦斯抽采规模小、集中度低、浓度变化大，多数小煤矿未建立瓦斯利用设施，大中型矿井没有做到矿区联网集中利用，2015年全国煤矿瓦斯利用率仅为35.3%。

(三)扶持政策激励效应趋于弱化

国家大力推动资源性产品价格市场化改革，连续多次大幅调整天然气价格，煤层气价格随之下降。随着生产资料、人工等费用增长，煤层气开发成本逐年上升。这些因素削弱和冲抵了煤层气税费减免、财政补贴等政策的扶持效果。一些煤层气(煤矿瓦斯)开发利用政策涉及法律法规修改，需要与其他政策统筹衔接，研究论证周期长。部分扶持政策涉及多方利益，协调难度大，配套措施难以出台。增值税先征后返等扶持政策在有的地区仍落实不到位。煤层气企业普遍经济效益差，自我发展能力弱。

(四)煤层气体制机制改革滞后

由于历史原因，煤层气勘探开发集中于少数中央企业，其他社会资本进入渠道不畅。多年未批量设置煤层气矿业权，现有勘探开发区块面积小，产业发展规模受限。煤层气最低勘查投入和区块持有成本标准过低，资源勘查进展缓慢。煤层气对外合作开发准入门槛过低，退出机制不完善，现有外方合作者经济技术实力不强，合作效果欠佳。煤层气与煤炭、石油天然气等资源协调开发机制不健全，“先采气、后采煤”政策缺少刚性约束，矿业权重叠区域资源开发缺乏有效衔接。煤层气开发项目环境影响评价周期长，延缓了项目前期工作进度。现行土地使用政策不适应煤层气开发特点，制约了煤层气规模化勘探开发。

第二章 发展形势

“十三五”时期，国家将大力推进供给侧结构性改革，能源生产消费革命进入关键时期，能源结构调整步伐加快，是煤层气产业发展的重要战略机遇期，机遇和挑战并存。

一、供给侧改革不断深化

国家实施能源供给侧结构性改革，着力建立多元供应体系，提高非化石能源和天然气的生产消费比重，促进能源生产和供应方式向安全、绿色、清洁、高效方向发展，能源结构将进一步优化。大力推进煤层气(煤矿瓦斯)开发利用，有利于增加清洁能源供应，优化能源结构，提高能源利用效率。天然气管网管理体制改革，将为煤层气提供公平、高效的市场环境，提升产业竞争力。化解煤炭过剩产能，部分高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井关闭退出，一定程度上会影响煤矿瓦斯抽采量增长。废弃矿井残存瓦斯抽采利用或将成为煤层气产业新的增长点。

二、安全生产标准越来越高

国家对煤矿安全生产要求越来越严，标准越来越高，强力推进“先抽后建、先抽后采、应抽尽抽”，为煤层气(煤矿瓦斯)开发利用提供了发展空间。随着煤层气地面抽采、井上下联合抽采技术进步，煤层气地面抽采量将逐年提高。煤矿开采深度逐年增加，瓦斯含量和涌出量呈递增趋势，应抽矿井逐年增多但抽采滞后，均为提高井下瓦斯抽采量和抽采浓度提供了条件。加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用，有利于从根本上预防和减少煤矿瓦斯事故。

三、生态环境约束趋紧

国家确定2020年单位国内生产总值二氧化碳排放较2005年下降40-45%，2030年左右二氧化碳排放达到峰值，对控制温室气体排放提出了更高要求。煤层气(煤矿瓦斯)的温室效应是二氧化碳的21倍，加快煤层气(煤矿瓦斯)开发利用，不断提高利用率，可降低温室气体排放，保护大气环境。“十三五”期间，需要完善瓦斯利用政策，鼓励企业提高瓦斯利用率，研究建立碳排放交易平台，竭力减少碳排放，提高社会资金参与煤层气(煤矿瓦斯)开发利用的积极性。

四、创新驱动能力增强

“十三五”期间，国家实施创新驱动发展战略，带动能源产业转型升级，有利于推进煤层气产业技术进步，科技对产业发展的引领和支撑能力进一步增强。在“大型油气田及煤层气开发”国家科技重大专项等科技计划(专项、基金)带动下，煤层气(煤矿瓦斯)开发利用关键技术和装备有望取得重大突破，企业开发利用煤层气(煤矿瓦斯)的能力不断提高。石油天然气体制改革加快推进，有序放开竞争性业务，将进一步推进形成煤层气勘探开发多元化主体公平竞争的良好局面。

五、市场竞争进一步加剧

在经济发展新常态下，能源投资和消费需求增长放缓，天然气价格持续低位运行，煤层气产业快速发展面临严峻挑战。“十三五”期间，国产常规天然气、非常规天然气、煤制气、进口LNG、进口管道气等多元化供气格局将进一步巩固，天然气供求总体上进入宽平衡状态，煤层气消费市场亟待拓展。

展望未来，随着国内外经济形势趋稳向好，我国能源供需基本平衡，技术创新带动产业转型升级，国家扶持政策不断完善，将进一步推动煤层气产业健康可持续发展。