深度 | 电力规划工作不革命恐怕不行了

输电网发展规划编制流程通常如下：

(1)1月至3月，数据收集阶段，向电力公司收集各地区电网负荷数据、在建电源和电网项目信息，整理规划研究请求，分析州和联邦政府政策以及监管机构要求，预测区域电力需求和供应能力，建立规划研究模型。

(2)4月至7月，技术研究阶段，开展可靠性研究评估系统运行安全稳定性，开展经济性研究评估输电网建设经济效益，开展专题研究评估特定问题的影响。

(3)8月至10月，请求窗口阶段，向电力公司提供初步研究结果，电力公司提交备选项目清单和下一周期规划研究请求。

(4)11月至次年3月，评估电力公司提交的备选项目，形成输电规划方案建议，研究报告初稿广泛征求利益相关方意见后，经董事会批准后正式发布输电规划研究报告。启动下一周期规划编制流程。

电力市场化改革以后，美国十分重视能源需求预测工作，把电力需求预测作为能源需求预测的一部分加以考虑。EIA综合石油、天然气、煤炭和电力等各部门信息，将电力作为能源生产、运输和消费路径之一进行综合规划，规划期长达25年。

在电源规划方面，既没有全国的电力规划，也没有各州的电源规划，各个电源投资主体完全根据电力需求预测的情况、输电网规划的情况，自主决定在哪里投资建设电源。当然，一个客观的现实是美国也没有规划建设的核电和水电了，如果有，也许就是另外一种情况了。FERC通过建立市场规则和监管市场行为，运用市场价格信号引导电源投资，发挥传统电源规划职能。

在输电网规划方面，有专门的机构(ISO或RTO)负责编制所管辖区域的输电网发展规划，有规范的规划编制流程和方法，经各州的PUC审核后公开发布并严格执行。

3.电力规划工作应适应能源革命和电力市场化改革

前已述及，中美两国电力工业有很大的不同，但也存在着十分相同的背景，中国的电力规划工作不可能完全照搬美国，但有些好的做法完全可以参考和借鉴。

中国电力工业的一大特点是煤炭的基础地位，煤炭发电虽然近些年在持续下降，根据国家统计局2016年1-6月数据全国绝对发电量27595亿千瓦时，同比增长1%。其中，全国火力绝对发电量20579亿千瓦时，占比74.58%;水力绝对发电量4811亿千瓦时，占比17.43%;核能发电量964亿千瓦时，占比3.49%;风力绝对发电量1065亿千瓦时，占比3.86%;太阳能绝对发电量175亿千瓦时，占比0.64%。而美国2016年4月份各资源发电量占比为：煤炭25%、天然气35%、核电21%、可再生能源19%。

中国电力工业的第二大特点是资源分布与经济发展的不均衡，北电南送和西电东送是现实也是未来一段时期内规划必须考虑的问题，而美国不存在这个问题。

但中美两国在电力规划方面也存更大的共同背景:

一是电力市场化的改革方向。党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，电力体制改革速度不断加快。

二是共同面临能源革命的机遇和挑战，而且，中国面临的挑战更大，无论在市场化改革还是能源转型，美国的许多做法都值得我们学习、参考和借鉴。

具体建议如下

进一步加强电力需求预测工作

1、把电力需求预测工作作为一项独立的工作与电源规划和电网规划分开进行。

(1)电力需求预测工作是电力规划其他方面工作的基础，电力需求预测准确与否会直接影响电力规划工作的结果。

(2)电力需求预测不涉及具体项目，争议不大，可以单独开展，单独发布。

(3)电力需求预测工作和国民经济和社会发展发展密切相关，和能源需求密切相关，研究电力需求必然要更加深入的去研究国民经济和社会发展以及总的能源需求状况。

(4)对电力需求预测人员的专业要求与对电源和电网规划人员的要求有很大的不同。

2、委托专门的电力规划研究机构常年进行电力需求预测工作，常年进行长期，中期，5年和下一年度的电力需求预测预测工作，每年出版下一年度的电力需求预测报告，同时修订5年规划电力需求预测报告，中期和长期的电力需求预测报告可以每3年或5年加以修订出版。

调整电源规划工作的重点

前文提到的电力规划中的预测与执行的偏差问题，很大程度上是由于电源规划引起的。中国电力市场化改革的最主要特点首先是放开了对电源的严格管制，实行电源投资主体的多元化，而电价改革和电力市场建立相对滞后。电价没有放开，市场无法对资源配置起到调节作用，投资主体看到的是相对固定的上网电价，因此大量投资电源建设，在电源已经富裕的情况下，仍在继续投资电源建设，甚至在政府明令禁止的情况下仍在违规建设，以为仍有利可图，由这一点可以看出，不仅电力规划起不到指导作用，政府的三令五申也会失灵，无形的手比有形的手更加有力。

然而，实际情况是，电价虽然维持不变，但发电利用小时数却持续走低，从2004年的5991小时，逐年走低至2009年的4839小时，之后呈波动下降趋势，2011年反弹至5294小时，2013年反弹至5012小时，之后连年下降，一直到2015年已降至4329小时。2016年上半年火电设备平均利用小时为1964小时，减少194小时。

预计今年火电设备利用小时将很可能降至4000小时以下。电源建成了却不能按预期发电，再高的电价也没有用，电源的效益也就持续下降。如果按火电设备利用小时数5000小时为正常的话，那么4000小时就意味着有大约20%火电设备没有被利用，目前全国火电的总装机为10亿千瓦，20%就是2亿千瓦。

1、尽快建立和完善电力市场，放开电价，实行竞价上网。通过正确的价格信号引导电源投资，提高电力系统的整体运行效率和效益。

2、加强全国电源规划工作，全国的电源规划要进一步突出重点，突出总量平衡，突出跨区、跨省送电项目，突出电源结构的合理性，突出新能源、分布式电源、储能技术等战略性问题。

3、逐步弱化省一级的电源规划，通过电力市场价格信号决定电源建设，逐步向市场决定电源投资转化。

4、委托专门的电力规划研究机构进行全国的电源规划工作，每年编制和出版或修订5年全国电源规划报告，同时，每3年或者5年编制和出版中期和长期的全国电源规划报告。

进一步完善和加强电网的规划工作

由于电网的自然垄断属性，电力市场化改革后电网的投资和建设仍然属于国家管制范围，不属于由市场决定资源配置(建设)的范围。但由于电源建设中市场配置资源的决定性作用越来越强，要求我们要改变传统的电网规划的做法。

1、加强国家层面的电网规划工作，加强中长期电网规划工作，中长期电网规划应包括电源规划的内容，把电力系统作为一个整体考虑，加强电力系统战略性问题的研究。

例如，未来中国电网的互联格局，更高一级电压等级的必要性，“西电东送”、“北电南送”等远距离送电的发展前景，风电、大阳能、分布式能源、储能技术、智能电网、能源互联网等等因素可能对未来中国电网格局产生及其重要的影响，这些问题仅仅靠5年规划是难以回答的。

2、加强电网规划编制工作的规范性和公开性。可以委托专门的电力规划研究机构进行全国的电网规划工作，每年编制和出版或修订5年电网规划报告，同时，每3年或者5年出版中期和长期的电网规划报告。

5年电网规划必须及时编制和发布，如不及时发布不仅要影响到电网自身的建设，也将影响到电源投资者的投资方向。

3、省一级电网规划的重点可以放在5年规划上，规划内容的重点应放在如何适应所在地区的国民经济和社会发展的需要上，如何适应当地电源的接入需求上，在确保电网安全稳定经济运行的前提下，要满足供需两侧接入的需要。

电力规划工作必须要有足够的预算

前面多次提到了，电力规划可以委托专门的电力规划机构进行。但目前我国专门的电力规划机构中还没有一个和美国EIA那样的专门的机构类似，还是要在市场上赚钱才可以生存。EIA作为美国联邦政府机构，2016年有工作人员370人，国会批准的年预算有1.22亿美元。

任何一个专门的电力规划机构如果没有足够的人员和预算作为支撑，在市场对资源配置起决定性作用的条件下，专门的电力规划机构也很难做好规划工作。而电力规划工作是没有直接经济效益的，规划工作的最大效益是全社会的，是“电力工业发展的纲领性”文件，是一项极其重要的工作。“规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费”。

4.结语

电力规划工作是否需要革命是个很大的题目，本文不可能给出明确的结论，但电力规划工作为了适应能源革命和电力市场化的改革方向，需要进一步转变观念，对现有的管理方式、管理体制、工作方法、工作内容等做出大的改变，否则将难以回答中国电力工业发展的宏观性和战略性的问题，也难以避免今后的电力规划预测偏差过大或者发布不及时的状况。

(作者：孙寿广、李哲、王宁，供职于中国能建华北电力设计院有限公司)