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许勤华:改革开放40年能源国际合作研究报告

北极星电力会展网来源:能源研究俱乐部作者:许勤华2018-09-13 09:27:18

改革开放40年能源国际合作研究报告

(来源:能源研究俱乐部 作者:中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院副院长、国际能源战略研究中心主任许勤华)

能源国际合作的历史进程

从1978年到1992年,中国石油出口量逐渐减少。这个阶段是中国全方位能源合作的酝酿阶段,是市场开放、能源出口换取资金、技术和设备的“引进来”的国际能源合作阶段。

自1993年中国成为成品油净进口国继而1996年成为原油净进口国,上个世纪九十年代初,为了贯彻中央提出的“充分利用国内外两种资源、两个市场”的方针,中国开始实施“走出去”战略,积极开展能源国际合作。

随后,中国全球能源战略进入了“发展期”。特点是充分运用能源外交手段,由国家主导、能源企业及其他行为体参与,利用外交资源保障国家能源安全,或者以能源关系谋求国家其他利益而进行各种与能源相关的活动。

2008年金融危机后,油价低位徘徊,消费国在国际能源市场的影响力不断增强,作为全球第一大能源消费国和石油进口国,并积累了几十年国际能源合作的经验与教训,中国在对外能源合作过程中的主动权不断提升,合作目的和方向也日益明确。2009年可以被称为中国的资源投资年。中国在多个地区,以收购能源企业股份、“贷款换石油”等多种方式,大力进行资源投资。

2013年9月,中国提出了“一带一路”倡议,这是一个中国首倡、高层推动的国家战略。能源的角色被称为“重中之重”。能源发展不只关乎国家和地区发展的能源安全,而且联系着国家和地区的整体利益;对外能源合作的目的已经不再只是获取或拥有能源本身,而是实现经济和环境的双重效益;中国能源战略真正拥有了自己完整的国际发展战略,而不再只是嵌在国家的整体对外政策中。1

能源国际合作取得的主要成就

(一)建立了多个油气国际合作区

中国在全球33个国家执行着100多个国际油气合作项目,建成了中亚—俄罗斯、中东、非洲、美洲和亚太等五大国际油气合作区,获得了相当规模的权益油气资源。尤其在当前中国积极推进“一带一路”建设的背景之下,中国开展国际油气合作的深度和广度都得到了进一步的拓展。

(二)建立了对外能源贸易体系

初步建立了以石油、液化天然气(LNG)、天然气、煤炭、铀矿为主的能源进出口贸易体系,运输方式以油轮为主、管道为辅和少量铁路,国际市场上以现货、期货及长期购买协议等多种方式结合。2

(三)中国能源公司极大提高了国际竞争力

中国国有能源企业掌握了国际能源合作项目运作模式,积累了丰富的资本运作、合同谈判等方面的经验,海外投资效益不断提高,实力不断壮大,国际影响力显著增强。

(四)中国对外能源政策正在逐步形成

改革开放四十年来,我国能源国际合作的发展经历了从能源外交到逐渐形成对外能源政策的过程。

在国际能源合作的前二十年中(1993~2012年),我国能源外交领域取得了重大成效。通过政府高层互访和各种首脑峰会等方式,中国与世界多个国家签订了政府间能源合作协议,并与多个国家组织签署了能源合作框架协定,为中国开展对外能源双边与多边国际合作奠定了扎实基础。

2013年,随着“一带一路”倡议的提出,中国全球能源战略正式确立,中国的对外能源政策也在逐步形成。“一带一路”框架为国际能源合作搭建更为有效的对话平台,创造更加良好的国际合作环境,有助于开启更加包容的全球能源治理新模式。

对于能源安全和国际合作的认知改变

政策认知

从改革开放初至今的中国能源安全观演变过程共分为两个阶段。第一个阶段始于改革开放初期(1978年起),从能源自给自足走向能源国际合作,第二个阶段始于“十一五”计划时期(2006~2010年),以石油天然气为主的能源供给安全观向多种能源均衡发展的能源使用安全观发展。十八大以后,能源安全观逐渐与整体社会生态文明结合在一起,注重永续发展。

如今,中国已经逐渐形成了与西方“传统能源安全观”较为不同的“新能源安全观”。“新能源安全观”既包含了更多供应含义的“安全(security)”,又包含了更多社会含义的“安全(safety)”3。“新能源安全观”对内强调能源效率和新及可再生能源,4对外主张全球能源安全的共营。5“新能源安全观”中阐述的中国能源发展战略为“把提高能源效率为宗旨基于自身多元发展保护环境,加强国际能源的互利合作建立稳定、经济和清洁的能源供应体系,保障全球能源安全”。6

在“新能源安全观”指导下,中国能源国际合作在合作途径、内容、机制、合作对象等方面都出现了很大的变化。

1.中国能源结构转型,国际能源合作重点转向

中国第十一个五年计划明确指出“中国的能源政策在于落实节约资源和保护环境基本国策,建设低投入、高产出,低消耗、少排放,能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”。“十二五”能源规划则强调了“绿色能源和能源效率”。同时“十三五”规划坚持问题导向和目标导向相结合,集中体现出转型变革、创新发展等新特点。2014年6月召开的中央财经领导小组第六次会议上,习近平总书记明确提出,必须推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制四方面的“革命”,标志着我国能源战略的重大转型。

在中国经济放缓、增长模式向消费导向转变、政府寻求削减产能过剩、控制污染的背景下,中国在传统能源煤炭领域国际合作明显减少,而在相对清洁的天然气领域合作则有所加强。这对中国与以传统化石能源为主地区的能源合作产生巨大影响,中国能源国际合作已经从最初的以石油和天然气为主,逐步扩展到非常规油气,包括致密油气、页岩油气、煤层气等,以及新能源领域,包括核能及各类可再生能源,如太阳能、风能、潮汐能等。为了继续维持“把蛋糕做大”的深化合作趋势,中国寻求主导合作模式的转型,寻找合作领域与主体对象的替代品,并更加强调合作内容与主体模式的转型。

在新能源领域,核电技术成为中国摆脱能源瓶颈的重要举措。2013年10月,国家能源局公布《服务核电企业科学发展协调工作机制实施方案》,首次把核电“走出去”上升为国家战略:服务核电“走出去”战略,对核电企业“走出去”给予方向性指引,并推动将核电“走出去”作为我国与潜在核电输入国双边政治、经济交往的重要议题。

2.能源合作对象不断丰富

与能源合作初期相比,目前中国的国际能源合作对象不仅有国家行为体,还有非国家行为体,如政府及非政府间组织等。同时,非政府主体也成为中国合作的重要对象。2016年,国家发展改革委、国家能源局相关负责人先后会见了美国通用电气公司(GE公司)、美国国际商业机器公司(IBM)、美国高盛集团、美国雪佛龙公司、美国泰拉能源公司主要负责人,就相关合作事宜开展了深入交流,推动了美洲相关企业的对华合作。

3.能源合作方式不断创新

能源合作方式的创新,一方面体现在合作模式上,鼓励企业以直接投资、收购并购、政府与社会资本合作模式(PPP)等多种方式,深化能源投资合作。加强金融机构在能源合作项目全周期的深度参与,形成良好的能源“产业+金融”合作模式。7另一方面体现在合作内容上,中国正逐渐将重点从传统能源领域转向新能源领域。中国作为全球最大的光伏生产和装机国、最大的风电装机国、最大的核电在建国、最大的能效改善国,作为全球清洁能源的引领者、全球可持续发展的参与者,正在国内积极推动可再生能源产业发展。

4.能源合作机制不断完善

在国际能源合作机制的探索上,中国主要经历了四个阶段。第一阶段从改革开放初期到20世纪80年代末期,中国一方面积极参与联合国及其下属机构涉及能源议程的所有活动,另一方面则全面加入那些机制健全、历史悠久并具有高度国际声望的专门性非政府类国际能源组织。第二阶段从1990年到2000年,中国开始接触区域多边合作组织,广泛参与APEC能源工作组的活动,同时与IEA、欧盟等组织开展合作与交流。第三阶段从21世纪初到2013年,主要将重点放在对区域性多边能源合作的拓展上,接触方式也从国际能源组织的参与者变成组织建设的积极推动者。如参与创立上海合作组织“能源合作国家间专门工作组”。第四阶段从2013年至今,通过“一带一路”倡议的提出与实施,中国确立了自己的能源国际战略,并引导逐渐建立符合自身利益和能源发展需求的国际能源合作机制。

5.积极参与国际能源治理,承担大国责任

随着中国能源安全观的改变,中国已从最初的能源独立观转向能源相互依赖观,从对能源供给安全的关注转向对能源需求安全的关注,进而使中国参与能源国际合作的模式产生相应变化。中国开始不断感知到自己在全球能源治理中的地位与未来作用,并积极承担相应的国际责任。

 

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