【借鉴】澳大利亚是怎么设计售电市场的

澳洲电改追随英美的步伐，初提出于上世纪90年代之初。但迟至2001年，澳洲联邦层面才出现实质性的电改动议。相对于美国和欧洲，澳洲电改的历程相对简单，历史线条清晰，制度框架也更加简明。现在的澳洲国家电力市场(National Electricity Market，NEM)已经实现了发售侧的充分市场化。

澳洲电改追随英美的步伐，初提出于上世纪90年代之初。但迟至2001年，澳洲联邦层面才出现实质性的电改动议。相对于美国和欧洲，澳洲电改的历程相对简单，历史线条清晰，制度框架也更加简明。现在的澳洲国家电力市场(National Electricity Market，NEM)已经实现了发售侧的充分市场化。

通常语境下，澳洲国家电力市场NEM指的是东南六州电网互联而来的电力市场，而不是澳洲全境电力市场的总称。澳大利亚为联邦制政体。地广人稀的国情决定了其电力工业在历史上都是由各州自主发展。东南区域的六个州/区为其人口和经济活动相对集中的区域，随经济发展而逐渐互联成一体。北领地和西澳大利亚州由于位置距离东南人口稠密区域较远，至今未能和NEM互联，现仍为州内监管。

3大顶层机构：AER，AEMC和AEMO

2001年6月，澳洲联邦成立澳洲能源顾问局(Ministerial Council on Energy, MCE)来探索能源领域改革的可能性，负责澳洲能源(电力和天然气)市场体系的顶层设计。整整三年之后的2004年6月，澳洲能源市场协议(Australia Energy Market Aggreement, AEMA)签署。这是澳洲能源改革的第一份法律文件。

此文件决议成立两个联邦层面的实体：

1、澳洲能源监管局(AustraliaEnergy Regulator, AER)，其主要职责是在相关法律授权范围内进行市场监管、决议，其立场代表政府和能源消费者;

2、澳洲能源市场委员会(AustraliaEnergy Market Committee, AEMC)，其主要职责是能源市场立法和修法。

2005年，AEMC发布澳洲电力法(Australia Electricity Law)和澳洲电力市场规则(Australia Electricity Rule)。至此，法律和实体俱备，澳洲电改正式举步。

2005年之后，AEMC陆续发布澳洲电力市场章程(Australia Electricity Regulation),能源零售法(Australia EnergyRetail Law)等，与电力市场相关的法律文件渐次丰满起来。

2009年，澳洲联邦成立澳洲能源顾问局(MCE)成立了第三个实体：澳洲能源市场运营中心(Australia Energy Market Operator，AEMO)。

现已形成的顶层机构有三个，即AER，AEMC和AEMO。三者分工明确，共同推动NEM电力市场从一体化体制向市场化体制转轨。

AER为市场的监管者，有对市场整体状况进行宏观评估，发现并监控市场力滥用的情况，提出新监管建议等权责。AER的监管范围包含电力和天然气两大市场体系。从产业链划分来看，澳洲将电力整售市场和天然气整售市场区别对待，而将下游的零售领域合并考虑。这也反映出，在零售侧各种能源形式有替代效应存在，零售产业有合并发展的内在趋势。AER的职能同样由澳洲电力法(AustraliaElectricity Law)来定义，其监管目标和执行流程等行为边界由澳洲电力规则(Australia Electricity Rule)界定。

AEMO为市场运营者。其独立性是达到市场中性(MarketNeutrality)目标的关键。自2007年有电改信息公开机制以来，市场中性就是反复被提及的目标，关系着电改的成败。此处的市场中性指的是政府退出市场，在市场供需各方中保持利益中立，仅承担制定并维护市场规则的责任。达到此目的的手段有两条。

一是各州政府将国有电力企业渐次私有化，在一个过渡期之内将持股比例降低到不足以影响市场的位置。

二是采用会员制来确保新成立的AEMO具有独立性，其控制权不被任何一方左右。

AEMO会员中，政府和企业会员的比例为60%和40%。其中政府会员所占的60%分散于各州和联邦。这种会员比例设置确保了调度独立和交易独立，任何会员都无法单独左右AEMO的调度和交易功能，而且来自政府的意愿也需要在联邦和各州政府之间取得平衡。此处需要特别说明的是，AEMO并不是电网资产的所有者，而仅仅是运营者。AEMO是非盈利公务性质的机构。

当调度功能和交易功能被集成到AEMO之后，电网成为纯粹进行电力输配服务的角色，其收益由AER根据成本加固定收益率的方式确定。AER同时还监管着电力投资和供需，确保市场能够自然产生足够的电力供应和输配能力也是其监管目标之一。

在2014年，最大的三家零售商AGL Energy，Origin Energy和EnergyAustralia合计占有了居民用户的约70%用电市场和约80%的用气市场。但其市场份额处于逐年下滑的过程中。

整售电市场采用发电侧单侧竞价模式，全电量实时竞价

澳洲NEM整售电市场采用发电侧单侧竞价模式，全电量实时竞价。对比北美电力市场，这是一种偏激进的竞价制度安排。

理想的市场追求一种无约束的价格机制，议价询价及交易活动无障碍开展。但电能商品的特殊性又提出了供需实时平衡的技术约束。另外，电力是民生必需品，市场自发调节中所可能产生的短暂失效都会带来社会成本。这种矛盾是竞价机制设计的关键之处，也是电力自然垄断论能够长期存在的基础。

在进行市场规则设计时，让更多的电量合约在日前市场达成有利于电力系统的调度和平衡。实时市场的功能主要在于价格发现和负荷平衡，给供需双方提供实时的价格激励，刺激市场参与者提高负荷预测和需求管理水平。

NEM整售市场上，发电机组按州竞价，各州不同。发电机组上报隔日的供电容量、十个分段分容量报价以及各负荷段的变负荷率。这些数据均可以在当日实时修改并进入系统。各州调度中心按照报价序列依次调用发电容量，直至系统负荷平衡。调度过程依赖于按报价排序而来的发电容量序列。达至市场平衡的边际容量所申报的价格即为“边际价格”。交易中心以五分钟为一个固定步长，取一次边际价格读数。每半小时求取区间内六个边际价格的平均值作为最终交易价格，作为此区间内市场全部电量的结算价格。

NEM的整售电价机制实际上是区域电价机制和节点电价机制的一种折中。这与NEM的历史有关。各州在历史上长期自主主导州内电力工业体系。NEM由州间互联而实现物理层的一体化。在州间互联基础上推进电改，联邦必然会考虑尽可能减低系统动荡，兼顾各方利益，寻求最小成本的体制变革设计。因而，各州的调度和交易功能虽被AEMO集成，但整体格局依然保持了以州为区域的特征。这也同时有利于各州电价反应州内的资源禀赋和电力供需格局，尊重州政府对州内能源产业的经济处置权限。

这种做法之所以能成功还有另外一个条件。那就是澳洲的电力负荷区域和行政区划几乎完全重叠。各州只有一个大城市，一个经济中心和负荷中心，不存在跨州的负荷中心和能源供应中心。这种有利的区域分布条件是我国所没有的。因而我国始终存在区域市场和省市场两种思路的辩论。

监管及其挑战

AER在澳洲电改中实际承担的责任要比一个单纯的监管者更加广泛。电改耗时，举世如此。而且改制过程中的规则不能仅靠会议室里的辩论来拟定。所以AEMC更加像是一个专家委员会的角色和政府代理人角色的合体，侧重于法律程序上的完整，通过制定并维护澳洲电力规则(Australia Electricity Rule)来对AER和AEMO的行为边界进行定义。而AER则是整个电改过程的实际操作者，过程监控者，政府及公众利益的代理人，以及政策建议人。

现在，AER的职责授权范围由九份法律法规文件界定，与电力市场相关的有六份，涵盖了电力整售和零售的所有市场规则。行政架构上，AER和澳洲竞争及消费者委员会(AustraliaCompetition&Consumer Commission, ACCC)共享人员和信息。AER为ACCC中专责能源市场的部分。AER和ACCC的关系类似于我国能源局和发改委，为同一机构的两套体系，处于联邦助理财政部长的直接管辖之下。

维持市场竞争和保持电力供应稳定是AER的首要监管目标。在维持市场竞争性方面，AER利用对市场集中度的监控来实现。市场化之后，AER也将发/售垂直一体化趋势纳入评估，对产业链上的合并重组事件发布报告，评估其可能的市场影响。但AER并不具备反垄断的权力。

在系统可靠性方面，AER则通过监控整售电价的波动趋势来实现。异常高/低电价都反映着市场供需处于某种非常态，提示着可能存在交易规则、电网规划或市场结构等方面的漏洞。AER正是采用case by case的方法，通过对频繁出现的异常高/低电价进行分析来提出规则修改建议，进而推动交易秩序走向平稳。

从统计数据来看，自2009年AEMO成立以来，六个州都备受异常电价的困扰。导致异常电价的原因里，输电容量不足可以通过新线路的建设来解决。但供应紧张时的各种恶意竞价行为则需要对规则进行反思和修订。最常见的现象是，市场供应紧张会刺激发电厂利用实时修改竞价的权力去抬高电价。这种行为显然并不违规。竞价自由是保证市场运作的必须要素。AER不能简单以道德指责的方式去谴责发电商哄抬电价，而是对每一个案例进行勘察，区别对待其中的每一次竞价行为。对涉嫌违规的部分，比如利用市场影响力制造供应紧张等，采取规管。

另一方面，电网的监管收益率是刺激电网投资，确保输配电容量充足的政策工具。第一个周期起始于2008年，监管收益率初定为10%。但贯穿整个五年的监管周期，电网建设始终不能完全满足经济需求。这在矿业繁荣的昆士兰州表现的尤为明显。2013年第二个监管周期起始，AER就将监管收益率调降为7-7.5%。无论是拟定周期，还是拟定算法都还有调整优化的空间。AER正在探索采取更多的灵活性来应用这一政策工具。

图.2009-2013年整售电价趋势图

澳洲电改是澳洲能源体制改革的一部分，是其能源改革的先行领域。澳洲电改的推动过程具有明显的立法先行的特征，先确定联邦层面的愿景和顶层设计，再立法界定市场体制和关键角色，然后依据法律边界来配套行政机构并授权，最后将细则立法来敲定执行流程和政策工具池。无论是前期的顶层设计，价格机制选择，还是电改进程中的政策工具开发和争端解决机制，澳洲电改有比较明显的市场派主导的痕迹，始终把改革愿景摆在首位，侧重对规则的拟定和修改。

因为在行政体制、改革起点、行业结构等方面的差异，澳洲的一些制度选择，特别是“全独立设计”、私有化和“全电量竞价”等，可能并不适用于我国。但在售电市场化、监管政策及工具设计、改革过渡期管理以及行业争端解决机制等方面，依然有不少值得我国借鉴之处。