[行业新闻]取消电价交叉补贴或成电力市场化改革成败新标志

近日，国家能源局电改“六连发”，出台六个电改配套文件，文件反复提到“交叉补贴”一词。

什么是交叉补贴?

价格是市场的主要信号，正确的价格体系，反映市场上的供求关系。供不应求时，就涨价，供过于求时，就跌价。因此，市场化改革的根本，就是价格改革。

“交叉补贴”是一种价格调节行为。如果某类或某个用户的电价，高于或低于供电成本，而通过政策由其它用户承担，则形成了电价“电价交叉补贴”。

目前，我国电价存在的交叉补贴形式包括：一是工商业用户长期补贴居民用电;二是城市用户补贴农村用户;三是同类用户之间存在交叉补贴。

不可否认，电价交叉补贴的存在，在特殊的时期内，对促进国内经济发展、保障民生起了很大的作用，保证了社会电力能源的供需平衡问题。

电价交叉补贴不适应新形势

电价交叉补贴已经不再适应当前和今后一个时期的发展需要，其不利影响也是明显的。

一是资源价值错位。从用户侧来看，居民生活电价及农业电价低于工商业电价，而从供电成本角度看，居民用户处于供电环节末端，电压等级最低、负荷率低，供电成本较工商业用户高。拿低成本的工商业用电，去补贴高成本的居民用电，并不能正确体现资源价值，引导用户合理消费，相反却造成了巨大的浪费。显而易见，居民电价过低真正得益者是富人，因为用电量多，享受的补贴多，而贫困户用电量少，享有的补贴少。资源价值的错位，不利于节约用电。

二是不利于经济结构的调整。近年来，如电解铝、小炼钢等高耗能产业的盲目发展，既造成了资源的浪费、环境的破坏，也加重了产业结构调整的难度。

三是破坏了公平负担原则。长期以来，工商业用户都是提供补贴的用户，工商业用户普遍认为电价较高，生产成本增加，负担较重。长此以往，对经济发展会产生不利影响。

四是扰乱了用电秩序。交叉补贴的本意，是利用价格差别来体现政策扶持，但是因为有了价格差，也就有了价格寻租的可能。从近年来用电稽查的情况来看，低价高用的现象频发，各类用电违规行为中涉及电价者居多，其间多涉及电力管理人员，农业电价用于商业等比比皆是，管不胜管，防不胜防。如果实施统一电价、无电价交叉补贴，堵住价格多轨制存在的制度性漏洞，用电秩序必然好转。

或成电力市场化改革成败新标志

电价交叉补贴是“看得见的手”在调节经济，同时，还需市场这只“看不见的手”在发挥作用。从这六个文件的颁发，我们看到，政府职能有序回归，从原来直接管市场退居到制定规则和监管等职能上来。通过系列法律或政策监管，引导市场主体的行为符合市场规则，而不是直接干预市场主体的交易行为。

电价交叉补贴能在局部和短期内实现供求平衡，但长远来看，它隐藏或忽略了部分市场主体的交易成本，使得市场价格严重偏离产品价值这一重要曲线，完全不利于帕累托改进。因此，电价交叉补贴只能是一种临时的权宜之计，而不能当成是市场主体的必然选择和义务。取消电价交叉补贴，或称为电力市场化改革成败的新标志。

交叉补贴干扰了正常供求关系

电力交叉补贴还有另一个“特殊”功能：中国特色的环境税。只不过，交叉补贴这个“环境税”没有经过税收系统，而是直接通过电价进行了再分配。

利用在盈利领域(工、商业)的收益，来弥补在非盈利领域(居民)的亏损，是工业、商业电价对居民电价的交叉补贴。通过对工业、商业收取高电价，相当于对高耗能高污染的行业实质上征收了环境税，倒逼高耗能产业转型，使用清洁能源，减少环境污染，实现绿色红利。而对居民实行低电价，实际是把从高耗能产业征收来的环境税，直接返还补贴给了居民，增加了居民福利，实现了分配红利。

因此，有专家以此作为依据，认为实行的电价交叉补贴具有双重红利，应该继续坚持。笔者认为，这种说法肯定了电价交叉补贴的过渡性功能，但它的致命缺陷，是掩盖了价格这个传导体系的初衷，不能反映电力供需关系。换言之，虽然实行交叉补贴能让居民等直接受益，但是它干扰了供求关系，扭曲了电价体系，对市场和居民本身长远来说是不利的。在新电改后，这种变相的福利再分配可能不会长久。因为，从电价交叉补贴实施的背景来看，实施交叉补贴的两个基础已经失去。

其一，失去了强有力的实施主体。多元化的市场主体，以盈利为目标，根本无法实施交叉补贴。优先购电原则虽然能对居民生活、农业生产和公益性用电做出了保障性的制度安排，但是政府定价和市场定价仍然形成了价格双轨制，弊端重现。

其二，规范化的市场逐步形成。出于关注民生的政策性因素，政府为了保民生和公共利益，才出现了电价交叉补贴。而人为地对市场进行价格调节，势必弱化市场自然形成的价格机制，这不利于对电力市场进行规范。

综上所述，新电改后将存在诸多利益各异的市场主体，电价趋向于以用户负荷特性和供求关系来划分，阶梯电价和分时电价将成为电价的主要体现形式，电价交叉补贴寿终正寝。

“五管齐下”稳妥推进交叉补贴改革

结合电价改革进程，逐步取消电价交叉补贴，上帝的归上帝，凯撒的归凯撒,市场归市场。为此，我们要注意以下五个问题。

一是规范电价的基本价值曲线。加快电网输配电价的核定，尽快清理出各类交叉电价补贴，在电改过渡期内逐步消化，通过电力市场上的竞价交易，形成一个清晰的、主流的上网电价的价格空间，也即是国内上网电价的基本价值曲线，反映的是国内发电企业的平均生产成本。我们要牢牢掌控这条曲线，把好监管和审批项目关。督促高于这条基本价值曲线的火力发电企业进行技改升级，降低生产成本，乃至责令停产、限产;对于风电、生物发电等初期生产成本高于价值曲线的发电企业应该予以税务方面的扶持;对于低于基本价值曲线的水电等发电企业要大力鼓励多发电。

二是减小电价交叉跨度。将居民生活、农业生产、公益事业等不参与市场交易的电量的电价，逐步提高到能弥补其单位供电成本，逐步缩小直至取消政府定价，最终向参与市场交易的电量电价看齐。同时，逐步下调工商业电价，逐步缩小二者的差值，乃至合二为一，形成同一市场中同电压等级同一个基准电价(即上网电价的基本价值曲线+合理收益+合理线损补偿+输配电价)，最终消除电价差，形成统一市场下的统一价格。

三是分类实行阶梯电价。在同一个配电区域市场上、同电压等级、同一个基准电价的基础上，大力推行阶梯电价和分时电价。阶梯电价是指将现行单一形式的基准电价，改为按照用户消费的电量分段定价，用电价格随用电量增加逐级递增的一种电价定价机制，避免资源浪费;通过电量分时分段计费，固定峰谷电价比值，实现细分市场的差别定价，反映供求关系，从而促进用户提高用电效率。通过这两种电价形式，全面体现公平和效率的原则，促进电价市场化。

四是制定和完善环境税法。电价交叉补贴的取消，必将催生环境税法的出台，通过环境税和转移支付等手段来实现新的平衡。所谓环境税，就是对那些存在负外部效应、对周围的人和环境产生不利情形的企业课以重税，补偿社会对环境治理的成本;对那些存在正外部效应或者福利溢出的公益性企事业予以税收返还或财政补贴，弥补他们的巨大成本。对于低收入群体可以通过民政系统的转移支付手段和税务系统的税收减免来进行。

五是充分运用市场的力量。强化对电力市场主体的监管，减少地方保护主义，充分运用市场的力量，实现各类电力市场资源最优配置，有利于形成市场基准价格。目前，我国工业电力消费总量占全国电力消费总量的比例十多年来一直维持在74%左右，52%的工业能耗来自于高耗能产业，因此居民生活及其他电量占社会用电量的很小一部分，约占20%左右。因此，按照市场规律，提升20%电量的电价，降低80%电量的电价，对社会的蝴蝶效应将是巨大和正面的。