中国需要怎样的电力改革？

在中国经济步入中速增长的新常态、环境治理力度加大的背景下，电力供给除了“安全”和“经济”外，“环保”和“低碳”亦应成为重要目标

文|林伯强

中国的电改其实可以追溯到上世纪80年代，电力短缺是最大动因。与当时发源于英国的全球性电改的目标不同，当时中国的电改聚焦于增加电能供应，引入民资是主线，对电力体制本身并未关注。2002年随着电力过剩的出现，电力改革的5号文件中，如何促进发电侧的竞争以优化发电企业的竞争力成为改革的核心逻辑。改革的目标演变为通过引入市场竞争机制，提高效率，优化资源配置，改善服务，提高供电可靠性。简单地讲，就是如何做到电力供给的“安全”和“经济”，其逻辑是从发电侧竞争开始，逐渐推进，最终实现零售竞争。

首轮电改中，国家电力公司被分拆为两大电网公司、五大发电集团及四大辅业公司。在发电侧引入了竞争机制，允许多家办电、多种所有者办电。在发电市场上，形成了发电企业和电网企业两类市场主体，奠定了多家发电企业之间的横向竞争、发电企业与电网企业之间的纵向竞争的基本格局。到了2014年，中国的发电装机容量达13.6亿万千瓦，五大中央发电集团所占发电容量的比例约为1/3;制约中国经济增长的电力短缺，如拉闸限电基本消失。从这个意义上说，发电侧市场的建立对保障中国电力供应以实现经济快速增长应该有些好处。

然而，由于过去电力行业的主要矛盾是供给能力不足，发电行业重在规模扩张、提高电力供给，随着电力供需矛盾缓解，发电环节良性而有效率的竞争显得更为重要。进入2015年，在中国经济步入中速增长的新常态、环境治理力度加大的背景下，电力供给除了“安全”和“经济”外，“环保”和“低碳”亦成为重要目标。因此，未来的电改中，发电侧市场建设的重心应该是装机容量发展和提高发电机组运行效率并重，在保障电力供应的前提下，逐步提高清洁机组电能供应比重，并积极响应新能源技术，如能源互联网、智能电网等。

一般而言，在电力市场中，发电环节和售电环节是两个存在竞争的环节。在中国，目前电力体制和政府定价使得这两个环节相互隔离，电力用户并不理解电力价格变动的成因。由于价格在资源配置中的基础作用，因此，电改的核心是回归到电力价格的市场属性，使电价从宏观调整工具箱中剔除。实际上，优化电源结构，加强电网建设和市场在电力资源配置中起基础作用都要以电价水平、电价结构合理化为前提。同时，电力价格的市场化形成机制也将为民营资本进入电力工业扫除实质性的“玻璃门”障碍。长远看，民营进入的速度和规模关系到电力行业的效率和可持续性。

重要的是，合适的电力体制涉及可持续问题，要让发电企业和电力用户建立起联系，一方面让电力用户理解发电企业为安全、环保、低碳需要付出的代价，另一方面也让发电企业在相关领域付出的努力和成本能够得到相应的补偿。未来，电价对于成本变动的传导是通过市场而非政府形成，同时供求关系对于价格的影响也将加大，显然，这种状态也应该是一种竞价上网的表现形式，但较过去所提的完全的竞价上网会更符合实际、更具有可操作性。

从世界范围看，电改的基本思路是“放开两头、管住中间”。对中间环节，“输配分开”曾是中国借鉴英国模式确定的电改目标之一。输配分开的有效性仍存争议，事实上，法国、日本、巴西和美国部分电力公司目前仍采取发电、输电、配售电集中在一个集团公司的模式。所以应当明确，电力改革的核心目标是提高效率、增进社会福利，方案还需要可操作。输电与配电都是自然垄断环节，将其分开不能完全解决垄断问题，而且会有成本，有学者测算结果表明，输配分开将增加额外成本600-800亿元，当然，电网规模多大，才有利于电力工业效率提高，这个应该也还有争议。因此，此轮电改由国家核定输配成本，将电网从“中间商”改造成“服务商”，并严格监管电网收入水平，这既符合规制经济学的基本逻辑，也符合目前现状，是个很好的起步。