2015宏观：环保打响“三大战役”水十条、土十条待发

“现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。”2014年12月召开的中央经济工作会议，首次将环境保护放在经济发展新常态中进行考量。

顶层设计

环境承载力告急 “水十条”、“土十条”出台在即

近年环境保护成为各界关注的焦点，环保领域迎来投资盛宴，环保行业步入高速发展期。环保将贯穿经济社会的全过程。

伴随着 《大气污染防治行动计划》(以下简称大气十条)不断深入推进、落实，《水污染防治行动计划》(以下简称水十条)和《土壤污染防治行动计划》(以下简称土十条)也在抓紧编制，孕育待生。

2014年12月全国工商联环境商会秘书长骆建华表示，水十条已通过国务院几个部门认证。

骆建华在接受《每日经济新闻》记者采访时说，“未来环保的重点领域包括大气、水和土壤三块，短期内，本届政府在大气、水和土壤防治上的投资需求大概是6万亿元，但6万亿元的投资需求只是短期目标，还不能根本解决问题。”

环保政策顶层设计大步前行

2013年12月召开的2013中国环保上市公司峰会上，环保部副部长吴晓青指出，按照环保产品、环境服务和资源循环利用等大环保的分类方法，我国环保产业从业机构约2.4万家，上市公司约400家，年营业收入约3万亿元，年复合增长率达到30%，有望成为新的经济增长点。

相较于2004年环保产业从业单位仅1000多家、年收入4572亿元，十年来年收入增长了近6倍，从业单位增加了23倍。

环保产业快速发展得益于社会群众环保意识的觉醒，也得益于相关法规和政策的“推波助澜”，“十二五”时期正是环保领域推进政策体系、法规制度建设的重要时机。

根据环保部印发的 《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》要求，以修订环境保护法、大气污染防治法，制定土壤环境保护、环境应急管理、核安全、化学品环境管理等方面的法律法规为重点，不断完善环境保护法规体系;深入推进排污权有偿使用和交易、生态补偿、环境税等环境经济政策的试点工作。

环境保护领域最重要的法制推进工作，当是环境保护法的修订、出台。2012年8月，十一届全国人大常委会第二十八次会议对环境保护法修正案草案进行首次审议，备受关注的环境保护基本法正式进入修改、审议的程序。随后，在长达近2年的时间里，历经四次审议后，新的环境保护法最终确定下来，按日连续处罚、信息公开，公益诉讼等规定成为新的亮点。

《每日经济新闻》记者在采访中了解到，通常一部法律的修改三审通过就可以付诸表决，需要经历四审才最终敲定的情况并不多见，一方面体现了对环境保护的重视，一方面表明在某些领域的分歧较大。

为了更好落实新环境保护法中的相关政策，2014年10月，环保部拟订了按日计罚、查封扣押、限产停产和信息公开等4个暂行办法(征求意见稿)，并向社会公开征求意见。

全国人大环资委法案室副主任王凤春表示，未来还有一系列配套规定需要及时出台，包括农村农业环保、生态保护、生态补偿、总量控制和排污许可等方面以及涉及环境保护的司法解释，有些涉及区域污染综合防治以及大气、水、土壤污染修复等内容。

同时，根据十二届全国人大常委会立法规划部署，已明确的68件立法项目中，包括修改土地管理法、环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、制定土壤污染防治法、核安全法等11项涉及生态文明建设。

我国正处在环境保护政策顶层设计快速推进期。王凤春介绍，《大气污染防治法》2014年底要上常务会议审议，其修改是2015年的一项主要工作，其他领域也都在作准备。

水十条、土十条出台在即

环保部部长周生贤在介绍环保工作重点时多次强调，以向污染宣战为重点，打好大气、水和土壤污染防治三大战役。

“短期内，本届政府在大气、水和土壤治理上的投资需求大概是6万亿元，但6万亿投资需求只是一个短期目标，所以未来大气、水、土壤治理是重点投资区域。”骆建华说。

2012年2月新修订的《环境空气质量标准》，增加了细颗粒物(PM2.5)和臭氧(O3)8小时浓度限值监测指标。围绕消除雾霾污染的大气污染防治战役已然打响。

2013年6月环保部发布的《2013中国环境状况公报》显示，2013年全国平均霾日数为35.9天，比上年增加18.3天，为1961年以来最多。2013年9月，被誉为史上最严的大气治理政策《大气污染防治行动计划》正式出台，提出了十个方面35项针对性的具体措施。

接下来，在土壤、水等领域，按照要求将编制出台类似于大气十条一样的水十条和土十条。

2014年2月，周生贤在北京主持召开环保部常务会议，讨论并原则通过 《水污染防治行动计划 (送审稿)》。2014年12月骆建华曾说，“水十条已通过国务院几个部门认证，可能将会在本月内出台。”

记者了解到，水十条的投资规模将高于大气污染防治，预计达到2万亿元，且水十条的目标是2017年消除劣五类水。

相比于大气十条和水十条，土十条的编制、出台前路并不明朗。王凤春说，“土十条更复杂一点，现在还不是很成熟。”

有业内专家告诉 《每日经济新闻》记者，土壤污染治理尤其是重金属污染治理，涉及责任认定、资金、技术和政策法规等众多方面，存在较大的困难。

对环境违法“零容忍”

“既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”国家主席习近平对环境保护问题的论述发人深省。

然而，多年积累的环境污染问题，已形成定性的发展思路和观念，对于一些地方政府和企业而言，想要从根本上改变，仍需要时间。

环保部的数据显示，2014年前三季度，全国共处罚环境违法案件30403件，处罚金额122670.73万元。

环境容量或环境承载能力更能说明问题。以水环境为例，近年来，化学需氧量的排放量大概在2400万吨左右，氨氮的排放量大体在245万吨左右，远远超过了目前的环境容量。

一位知情人士向 《每日经济新闻》记者透露，相关部门曾做过一个局部的环境容量检测，大气中二氧化硫、氮氧化物等4个主要污染物，全国平均超标大概是100%～150%，京津冀地区超标均大于150%，长三角地区超标100%～150%，珠三角地区超标150%左右。

记者采访了解到，完善环境保护法制体系，推进政策落实，提升执法监管等被认为是亟需解决的关键所在，随着新环保法等法律法规的实施，“违法成本低，守法成本高”的问题将得到根本性解决，执法监管将是检验环保成败的核心之一。

2014年11月，国务院办公厅印发 《关于加强环境监管执法的通知》，涉及推动监管执法全覆盖、对各类环境违法行为“零容忍”、明确各方职责任务等五方面的政策措施，“铁拳铁规”治理污染决心凸显。

同时，为有效杜绝地方政府盲目追求GDP，出台“土政策”包庇当地排污企业的现象，“唯GDP论英雄”的官员考核被改变，环境质量是否改善也被纳入官员考核体系之中。

骆建华建议，在经济新常态背景下，对环境的治理应包括两个方面：源头、末端，源头是调结构、转方式，把高污染、高排放行业的产能过剩压下去;另一个是把污染增长的势头遏制住，从低度治理到适度治理。

“但也有言论称，在经济形势不好的时候，环保的要求往往会放松，这要注意。”骆建华认为，过去越治理污染越重，应加大治理力度，污染治理的速度要高于污染增长的速度。

监管执法

公众期待留住“APEC蓝”需加强环境监管执法

2014年APEC会议期间，北京享受了一周的“蓝天白云”，被称之为“APEC蓝”。在北京市环保局发布的“2014清洁空气十大关键词”中，“APEC蓝”居于首位。

“我希望并相信通过不懈的努力，‘APEC蓝’能够保持下去。”来自中央层面的讲话，让国人看到了国家治理大气的决心。

留住“APEC蓝”是大家共同的心愿，但也应该看到，支撑起蓝天背后的一串串数字。

会议期间，北京、天津以及河北、山东的一些重点地区实行机动车单双号限行;北京城六区和怀柔区常年运行的燃煤锅炉暂停生产运行，施工场地停工、部分施工机械停止使用;河北停产限产企业达到8430家，停工工地5825家等。在污染物排放方面，单从北京来看，会期采取保障措施，全市平均削减二氧化硫、氮氧化物、PM10、PM2.5和挥发性有机物排放50%左右。

很明显，这些强制性的措施在短期内施行给区域大气环境带来了积极作用，但要作为一项长期政策，停产、限产、限行等措施带来的经济成本、社会成本将难以承受。

雾霾靠风吹，其根源在于污染物排放超过区域环境自我净化能力。2014年4月，北京市环保局发布的报告显示，2013年北京主要污染物排放总量继续下降，但污染物排放总量仍大幅超出环境容量。在环境承载能力已经达到或接近上限的前提下，留住“APEC蓝”不可能实现。

除了在城市发展规划中将环境容量约束充分考虑进去，更重要的依然是争议多年的环境监管执法的问题。

环保部数据显示，2014年前三季度，全国共处罚环境违法案件超过3万件。在对全国重点企业进行在线监测中发现，每天仍有大量的排污企业存在超标排放的问题。一些企业的环境违法问题，经群众多次举报后，仍未能够得到较好解决，屡罚屡犯问题较为突出等。

这不得不让人担忧，即使新环保法提出了“按日连续处罚”等有力的处罚措施，但如果没有严厉的监督执法，这些规定也都将成为一纸空文。

值得欣慰的是，从中央层面看，加强环境监管执法的意图明确。2014年11月，国务院办公厅印发《关于加强环境监管执法的通知》，进一步强调，重典治乱，铁拳铁规治污，对各类环境违法行为“零容忍”。

空气污染影响的是生活在其中的每个人，除政府的行政监管执法外，更应该充分调动广大群众的力量。目前，环保部“12369”环保举报热线成为加强环境监督的重要力量之一，如果能够将部分环境违法处罚金额作为举报奖金，或许将更能够调动群众参与环保的热情。

“向污染宣战”，真正的战役或许才刚刚打响!

权威访谈

环保板块进入政策密集期 水权交易试点疾步向前

“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的思路在水资源领域开始发酵。

2014年11月，水利部发布《取水权转让暂行办法 (征求意见稿)》，提出依法获得取水权的单位或个人，在取水许可有效期和取水限额内，有偿转让其通过部分措施节约的水资源。

实际上，2014年7月水利部就提出在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃和广东7个省区开展水权试点，迈出水权交易的坚实一步。

水权交易是一个争论不休的话题，早在10年前业界就曾围绕水权交易进行过激烈的讨论，2014年水权交易开始疾步前行。推进水权交易的时机是否已成熟?阻碍水权交易的“绊脚石”是否已消除?水权交易未来的出路在哪?带着相关问题，《每日经济新闻》(以下简称NBD)记者专访了全国人大环资委法案室副主任王凤春和清华大学水业政策研究中心主任傅涛。

水权交易利于优化资源配置

NBD：近年来，中央多次强调开展水权交易试点，沉寂多年的水权交易推进步伐明显加快，其背景是什么?

傅涛：最近推进水权交易步伐加快，是因为进入新的一轮改革，资源结构进行重置，引入市场机制让市场更好地发挥作用，将行政权力更好地关进笼子，是现在主流的说法，所以中央的一些文件中也在探讨和推进水权交易。并且原来水利管理就有这样的想法，水利工程拥有的拦截水库的水在城市获得利益的增量，因此水权交易就升温了。

NBD：水权交易已推进多年，进展缓慢，当前推进水权交易时机是否成熟?

傅涛：十几年前我写过一些文章，曾预测中国一段时期内实施不了水权交易，我当时认为水权交易是个伪命题，因为它是基于行政的不合理占有形成的，是把占有变成一种权益来进行交换。同时，我国调控水资源属于行政调控，比如南水北调，只需要给一定的居民补偿、工程补偿就可以调水，因为水资源是属于国家的，没有市场约束，没有水权作为物权法存在的话，水权交易就是伪命题。

现在的形势变了，我认为现在开始推水权交易是对的，在约束地方政府、跨流域政府的行政权力上，和行政体制改革的大方向一致，关键是如何做才能把地方政府的权力约束好。

NBD：推进水权交易有哪些积极意义?大家比较关心的可能还是对水价上涨的担忧。

王凤春：水权交易从其他国家情况看，前提条件是确认资源产权，在此条件下开展水权交易有利于优化资源配置，有利于提高用水效率。同时，可以调整不同行业水资源配置，比如现在很多地区农业用水比例很高，通过水权交易的手段，通过市场化配置方式，把一部分农业用水配置到工业等其他行业中去，这是一个比较好的途径。我认为，推进水权交易不一定会带来水价上涨。

傅涛：水的价值可以分成资源价值、工程价值等，水权交易是通过市场机制让水资源更好地发挥市场价值，会推动农村用水向城市转移。水资源产生的价值变高不一定会直接影响水价。当前水价是偏低的，造成工业末端产品价格偏低，导致整个区域的资源承载力加大。

同时，提高水价对老百姓不一定是坏事，低估资源价格、环境价格，造成了很多资源价值和环境价值向产品集结，低价产品是对社会资源的侵占，如果产品出口，就会透支本地的环境资源，比如出口到A国的一个产品消耗10吨水，但是并没有反映到价格上，就相当于赠送10吨水给A国，本国会资源匮乏。国家一直在提倡合理理顺资源价格，公众都不愿意涨价，但是环境和资源低价是社会承受不起的。

推进水权交易关键在确权

NBD：此前，浙江、甘肃等部分地区已开展了小规模的水权交易试点，其效果如何?推进水权交易是否遭遇了一些阻碍?

王凤春：水权交易有多个层次，有不同地区之间的交易，有具体的用户之间的取水权交易，水利部正在征求意见的《取水权转让暂行办法》就是指取水权，这方面的水权交易在西北的一些缺水地区做过一些试点，在南方的丰水地区是不是要做水权交易、怎么做、和排污权什么关系等还说不清楚。

水权交易还有很多基础工作要做，比如总量分配的工作要做好，相关的核查、监督、交易体系都要有，要分不同地区、不同情况差异化推进试点。

傅涛：甘肃的试点是水库之间的水资源交易，浙江试点是水库所拦水资源的跨区域供给，我不认为这是水权交易，根据《水法》水资源属于国家所有，水库大坝所拦的水并不属于当地，只是水利工程的低级输水。真正的水权交易应该是类似排污权的确权和交易行为，我认为水权交易与之相差甚远，受制于现在的行政体系和法律体系。

NBD：应该如何破解水权交易中遇到的这些问题?

傅涛：要加强顶层设计，在《水法》上有所调整，水权交易不是目标，目标是让水资源更好地体现价值。不是所有的地区都应该推进水权交易，只有区域水资源供给困难的时候才适用。利用市场化的水权交易手段有多方面条件，包括水资源稀缺、水资源归属权清晰等，在此基础上才能产生流转。

从制度建设上，要在初始水权的合法性上做文章，否则水权交易走不远。初始水权可以用增量控制法，明确增量有助于提高治污积极性。同时，对原始水权也应逐步通过制度来挤出其不合理的初始分配部分。

NBD：推进水权交易的思路已明确，对于水权交易的未来发展，您有什么期待?

王凤春：水权交易应该是先做区域性的，或者是部分流域内的，跨流域比较复杂。水资源交易一般只是局限于区域或流域层次的，没有必要做全国性的，因为不同区域之间的调水都要有国家固定的规划和严格的调水指标。

傅涛：建立水权交易，对水资源的利用效率肯定会极大地提高，也可以让市场机制渗透的面更宽，但我对其建立起来的难度和可行性有一定疑虑，没有国务院层次的推动、协调，只是水利部系统在做推动工作，水权交易难以真正实现。