地方“两会”的环保立法攻势

在党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局、十八届三中全会将生态文明体制改革纳入全面深化改革总体部署的背景下，生态建设也成为地方“两会”的关注热点。一些省市通过地方性法规的方式将生态保护纳入法治轨道。

2014年1月6日，浙江多地发布雾霾黄色预警;1月15日夜间22时，北京市空气重污染应急指挥部启动今年首个重污染蓝色预警(最高级别预警);1月24日，西安市治污减霾办公室与气象部门发布空气中度污染预警，预计26日开始污染将逐步加重，到春节加上烟花爆竹的污染，正月初一的空气质量有可能达到严重污染……

随着空气污染预警的一次次“拉响”，各地参加地方“两会”的人大代表也纷纷带着治霾良方“乘霾而上”。法治周末记者了解到，目前共有15省份在今年的政府工作报告中提及治霾。

2014年，被媒体称为全面深化改革元年，改革再次成为地方“两会”的关键词。截至日前，除了安徽、海南、湖南，全国共有28个省份召开两会。

在党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局、十八届三中全会将生态文明体制改革纳入全面深化改革总体部署的背景下，生态建设也成为地方“两会”的关注热点。一些省市通过设立地方性法规的方式将生态保护纳入法治轨道。

北京治霾

1月22日上午，经过三次审议的《北京市大气污染防治条例》(以下简称《大气条例》)，提交北京市十四届人大二次会议表决通过。这是13年来，北京市人大首次在人代会期间审议并通过地方性法规，该法规将于3月1日起实施。

2013年年初，北京市人大常委会将制定大气条例列入工作计划。同年7月，北京市政府制定的《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》，由北京市政府常务会议通过并提交北京市人大常委会审议。

北京市人大常委会，分别于去年7月、9月、11月对送审稿进行了三次审议。针对审议意见，工作机构调研论证，召开了各类座谈会、论证会、听证会20多次。

其间，北京市政协首次参与立法协商，并形成了《关于北京市政协开展〈北京市大气污染防治条例〉立法协商工作情况及主要意见建议的报告》。

最终通过的大气条例总计130条，内容分为总则、共同防治、重点污染物排放总量控制、固定污染源污染防治、机动车和非道路移动机械排放污染防治、扬尘污染防治、法律责任和附则8个部分。

大气条例第5条规定：“大气污染防治，应当以降低大气中的细颗粒物浓度为重点。”这是国内首次将降低PM2.5纳入立法予以明确。

据北京市人大常委会副主任柳纪纲介绍，大气条例采用单章规定“共同防治”，旨在明确各防治主体的权利、义务和责任，构建以政府为主导，法人共同参与、共同负责的公共治理体系。其中，市政府对大气污染防治工作负总责，区县政府在各自辖区范围内承担相应责任。

总量控制是大气条例核心内容之一。柳纪纲认为，北京环境容量极为有限，仅靠减排已不能解决问题，迫切需要对重点污染物排放总量进行控制，确定削减存量与控制增量相结合的制度。

在法律责任部分，大气条例共有40条相关规定，在总条款中的占比超过30%。对此，柳纪纲表示，设计这些条款的指导思想是要提高违法成本，即排污成本要高于治理成本，使排污者不敢排污，起到法悬人惧的作用。

记者了解到，按日计罚条款并未纳入大气条例，知情人士解释说，正在审议中的国家《环境保护法修正案(草案)》中有按日处罚制度，如正式颁布，北京市的执法部门可直接依法实施按日计罚。

此外，大气条例还“关注”到了一些与人们生活息息相关的“小污染源”。如第62条第2款规定，任何单位和个人不得在政府划定的禁止范围内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地。并在第113条规定了相应的罚则，“由城市管理综合执法部门责令停止违法行为，没收烧烤工具，处2000元以上3万元以下罚款。”

湖北治水

就在北京市人大通过大气条例的当天，《湖北省水污染防治条例》(以下简称《水条例》)也在湖北省十二届人大二次会议上表决通过。这部被称为“千湖之省最严水法”的地方性法规，将于今年7月1日起施行。

2013年年初，湖北省人大常委会将《水条例》列入正式立法项目和全年重点工作计划。《水条例》由湖北省环保厅等政府部门负责起草，由武汉大学环境法研究所完成初稿。

从2013年9月开始，湖北省人大常委会对《水条例(草案)》进行了三次审议。湖北省人大常委会副秘书长滕鑫曜认为，草案规定的水污染防治有关内容是事关湖北经济社会发展的重大事项，有必要提交湖北省人大会议进行审议。

此次通过的《水条例》总计82条，内容分为总则、政府职责、水污染预防、水污染治理、监督与应急、信息公开与公众参与、法律责任和附则八个部分。

《水条例》第5条规定：“实行水污染防治政府行政首长负责制、目标责任制和水环境损害责任终身追究制。”根据规定，各级人民政府未完成水污染防治目标责任制的，由上一级政府或者监察机关，对其主要负责人进行诫勉谈话或者通报批评;不能尽职尽责，使辖区内水环境质量恶化，造成严重后果或者恶劣影响的，主要负责人应当引咎辞职。

在政府职责一章，《水条例》分别、具体明确了水行政主管部门、农(渔)业主管部门、住房和城乡建设主管部门等单位的责任。

据湖北省人大常委会经济法规处处长付正中介绍，《水条例》对信息公开与公众参与单列一章，是湖北立法走在全国前列的表现。他认为，环境治理只有公众参与，才能有效地补充政府及相关部门在水污染防治过程中的不足。

《水条例》把“从严处罚”提升到了空前高度。法治周末记者看到，在行政处罚法、水污染防治法等上位法规定的前提下，《水条例》设置了按日连续处罚制度。《水条例》第81条规定，排放污染物受到罚款处罚后拒不改正的，对排污单位主要负责人处5万元以上10万元以下罚款，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚，或者提请县级以上人民政府责令停产整顿、关闭。滕鑫曜表示，这主要是针对企业排污“守法成本高，违法成本低”的现状，对拒不整改的违法单位、个人，可依法按天数每天进行处罚，只要其不整改，就可“一直罚下去”、“罚到违法者倾家荡产”。

各地治污

每况愈下的生态环境，使人们对清新空气、洁净水源、优美自然环境的渴望与日俱增。在近日召开的全国地方“两会”中，各省市均有涉及治理环境污染、加强生态文明建设的提案。

作为雾霾重灾区的华北五省区市(北京、天津、河北、山西、内蒙古)，均在今年的政府工作报告中提到，2014年重点推进减少雾霾等大气环境治理工作。

一些议案提出应多地区协同治理雾霾。在江西省“两会”上，来自江西宜春的畲族委员兰亚青认为，大气污染流动性强，影响范围广，单一城市、地区治理难度大，需要协同治理。建立与周边地区协商、联动机制，共同采取措施治理大气污染。

上海市人大代表、市律师协会监事长厉明在议案中指出，中国现行治污法律可操作性不强，他建议上海市政府制定专门的地方法规细则，为PM2.5污染源套上法律的“紧箍咒”，实现预防措施常规法、法制化。

陕西省政协委员姜波认为，二恶英比PM2.5更可怕，建议重点监测。二恶英是一种无色无味、毒性严重的脂溶性物质，90%来源于城市和工业垃圾焚烧。秋冬季焚烧麦秆情况很严重，农民因为不知道怎么处理秸秆，所以只能通过焚烧的方式处理。对此，姜波建议从源头解决，政府是否可以将秸秆回收利用，政府出钱给农民，让农民从中受益，收回的秸秆可以用于饲料、发电、门窗等。

广东省政协委员马娅提议，领导们坐公交车应常态化制度化。她希望领导坐公共交通出行应该成为常态，成为制度，比如每周一次或者两次，而不是只在空气重污染应急响应时才坐公交、地铁上班。

在贵州省“两会”上，建设全国生态文明先行区的目标已被确立，今年还将大幅增加节能环保支出等“生态预算”。据悉，2014年贵州省本级公共财经预算“节能环保支出”将突破5.58亿元，比去年增长39.88%。贵州省人大代表王延刚建议，将观山湖区作为建设全国生态文明示范城市先行区的试点单位，并以文件形式给予明确定位;将省级层面引进的具有较高生态效益或符合绿色生产的代表性企业优先考虑落户观山湖区;同时引入更多生态文明方面的高层次人才。

法治周末记者注意到，珠海“两会”召开前夕，珠海市八届人大常委会第十六次会议表决通过了《珠海经济特区生态文明建设促进条例》，这是广东省内首个生态立法。专家认为，该条例除“总则”和“附则”外，将主体内容分为“主体功能区管理”、“生态经济”、“生态环境”、“生态人居”、“生态文化”和“保障措施”六章。这一体例结构具有国家层面的政策依据，系统体现了生态文明建设的要求，在全国具有首创性。